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REN21:基于能源系统观制定政策框架推动可再生能源发展

编译者:guokm发布时间:Oct 15, 2018点击量:16298 来源栏目:采集报告

8月14日,21世纪可再生能源政策网络(REN21)、国际能源署(IEA)和国际可再生能源机构(IRENA)联合发布了《转型期的可再生能源政策》报告 ,得益于专属政策的支持,过去十年可再生能源在全球取得了快速的发展,促使全球加速从依赖化石能源的传统能源系统向以可再生能源为主体的现代能源系统转型。然而当前,大多数的可再生能源支持政策聚焦在电力行业(如可再生能源电力招标、上网补贴等),而其他能源行业(如供暖和制冷)出台相关的政策和规划较少,获得的关注不够,使得不同能源行业的可再生能源转型发展不平衡。因此报告强调,亟需各国政府从能源系统观角度出发来制定整体的能源转型发展政策/规划,以推进整个能源系统不同行业绿色低碳转型均衡发展。报告主要内容包括:

1、不同部门的可再生能源政策

(1)供暖和制冷

供暖制冷是最大的用能终端领域,2015年占终端能源消耗总量的50%以上,其中超过70%由化石能源提供。可再生能源对于供暖制冷行业的低碳化发展极为重要,合适的激励政策和措施有助于推动这一行业的低碳转型。然而当前建筑材料更新及建筑和工业部门的供暖制冷设施更新换代(低能效转换为高能效设施)缓慢,使这一部门的脱碳成为一个长期事项。各国应明确可再生能源在供暖制冷部门的目标并制定其实现战略,根据不同的需求、基础设施情况和其他背景因素来制定不同的政策措施,最常用的方式是政府指令和财政激励。如某些国家关于部署太阳能热水器的指令、建筑规范中隐含的对可再生能源供暖制冷的支持政策等;此外,可再生能源可与能效政策相结合,发挥协同作用,有助于加快转型步伐。另外,财政激励措施通常用于降低可再生能源供暖的成本,如支持区域能源基础设施,有助于集成多种可再生能源。除此以外,碳税或能源税也为可再生能源提供了价格优势,然而,其征收仍然面临计划和实施方面的挑战,特别是在能源密集型产业在国际竞争激烈情况下提出减免征税的要求情况下。所有国家都应制定供暖和制冷行业可再生能源的目标以及如何实现这些目标的战略,同时采取能效措施。

(2)交通运输

交通运输部门是第二大终端用能行业,2015年占终端总能耗的29%,并且高度依赖化石燃料,其96%的能源来自石油产品。另外,2015年交通运输占世界石油消耗量的64.7%。除了生物燃料之外,可再生能源在交通部门的应用很少。迄今为止的绝大多数政策都与生物燃料有关,旨在发展可再生能源电力交通的政策在最近才开始出现。想要扩大可再生能源在交通运输部门的发展需要在三个领域进行变革:1)可再生能源载体和燃料的可获得性;2)可再生能源汽车的部署;3)发展能源及燃料输运配送基础设施。政策和规划应致力于克服如下的关键障碍:技术不够成熟或成本偏高、能源基础设施不足、可持续性因素以及用户对新引入的技术和系统的接受度偏低。此外,政策规划还应促进能源和运输部门决策者之间的理解,以实现综合规划和政策设计。由于运输部门对化石燃料的高度依赖,取消化石燃料补贴对于交通运输部门的脱碳化至关重要,尤其是航运和航空,因为这两个部门目前都受益于燃油税的减免优惠。在这种情况下,碳价将是刺激运输部门脱碳的关键工具,尽管其实施在政治上具有挑战性,并且仍要做许多工作以达成全球共识。另外,低碳燃料标准,包括生命周期温室气体减排和可持续性标准,是促进交通运输部门脱碳的有力措施。总之,交通运输部门的脱碳仍然是一项艰巨的任务,需要从根本上改变交通运输需求的性质和构成,提高效率和改变能源结构,这些都需要借助于政策推动。

(3)电力部门

2015年电力部门占到了终端用能的五分之一,政策层面对该部门可再生能源的利用关注最多。由于技术成本的下降和支持政策的实施,电力部门可再生能源的部署持续大幅增加,可再生能源发电量在2009年至2014年间以年均6.4%的速度增长,超过了电力需求和非可再生能源发电量的增长速度。2015年,可再生能源提供了约23.5%的电力,其中大部分来自水电,其次是风能、生物能和太阳能光伏。对电力行业的投资在很大程度上受到供电配额和任务以及定价工具等监管政策的推动,并得到财政的激励。可交易的可再生能源证书保证了供电配额和任务的实现。为确保配额和证书的有效性,需要一个强有力的政策框架来监督和惩罚违规行为。行政定价政策(上网电价和补贴)需要不断适应变化的市场条件,税率定期调整是确保技术成本下降的一个措施。在这种背景下,各国逐渐开始采用拍卖机制。通过实施电价拍卖,2016年太阳能光伏发电价格几乎降至2010年的五分之一,同期陆上风电的价格几乎减半。然而,拍卖机制的成功依赖于其方案设计,没有哪一种政策适用于所有情况。政策工具的选择应取决于具体的国家条件、能源市场的状况、技术和实现的目标。许多情况下,拍卖适用于大规模项目和上网电价,以及小规模发电的并网补贴。可以通过净计量和净记账来支持分布式发电的发展,但应考虑系统成本回收问题,并防止自消费用户和非自消费用户之间的交叉补贴。可再生能源的自愿购买和企业采购计划是未来能源转型中越来越重要的一部分,通常通过对可再生能源的宣传活动来推动。

2、其他领域的可再生能源政策

(1)电力系统整合

许多国家和地区正在其电力系统中深度引入波动性可再生能源(VRE),并实施促进系统整合的政策。VRE具有许多特性,随着其在电力系统的占比提高,可能会给整个电力系统带来挑战。可再生能源系统整合战略(SIR)由一系列协调措施组成,对于最大限度地减少负面影响、利益最大化和提高电力系统的成本效益极为重要。随着VRE在电力系统中份额的增加,其对电力系统的影响越来越大,因此应逐步提高系统处理VRE的能力。协调VRE部署和可再生能源系统整合战略对于电力系统的经济有效、可靠和安全运行至关重要。随着VRE对电力系统影响增加,新建或修订电网准则、改进系统操作、协调电网与VRE部署可能是可再生能源系统整合战略必需采取的措施。当VRE占电网份额更高时,灵活性将成为电力系统的重要特性。电力系统的复杂性需要采取措施来应对技术挑战、系统运营、市场设计以及角色和责任的划分。其结果是对资源的灵活部署,这在技术上可行,在经济上具有吸引力,并被所有电力系统利益相关者认可。随着VRE份额的扩大,政策需要适应不断变化的电力系统条件。此外,随着运输、供暖/制冷以及电力部门日益一体化,跨部门的交叉决策和政策设计变得极为重要。在价格低廉的VRE时代,可再生能源系统整合战略的成功实施有助于将高份额的VRE转化为用户的低成本用电。

(2)能源普及

分布式可再生能源解决方案(如微电网)对于实现联合国可持续发展的获得廉价、清洁和可持续的现代能源服务目标极为重要,还可能为与生计、教育、健康、水、就业和性别平等有关的其他可持续发展目标做出贡献。因此,需要制定专门的政策来支持分布式可再生能源的部署,以加快能源普及的步伐。国家层面的可再生能源并网计划应考虑并网和离网解决方案,许多发展中国家已经制定了分布式系统和微电网的发展目标。对微电网应制定发电和售电资质、税率设定和联网、补贴和税收减免等激励政策的监管措施。此外,监管政策框架体系、促进融资的措施、能力建设以及将能源服务与生活联系起来也同样重要。应减少使用传统燃料进行供暖和烹饪,能源获取计划应优先采用清洁烹饪系统,并从传统燃料转向现代燃料。

3、前进道路

尽管可再生能源在过去十年取得了重大进展,但尚未充分发挥其潜力,除了政策、监管、体制和行政障碍外,还涉及技术、意识和能力、成本、财务、基础设施和公众接受程度等方面。如果不能更快地扩大可再生能源应用和提高能源效率, 2015年“巴黎气候协定”承诺的全球温升控制在2℃目标将无法实现。因此,需要采取推动可再生能源部署、整合和应用的一系列政策措施,包括:1)电力和终端用电部门必须加强对可再生能源的直接政策支持,在许多国家,可再生能源继续面临来自补贴化石燃料的竞争;2)实施确保能源系统和市场中可再生能源有效运行条件的政策,使可再生能源技术能够在与其他技术进行公平竞争的系统中运行,促进可再生能源在电力终端用途中的创新、供应和消费;3)促使能源系统完全整合的措施,旨在促进可再生能源融入用户和产消者的日常生活以及体制框架中,成为整体能源转型的一部分,例如通过提升认识计划来鼓励行为改变和将可再生能源技术与生计结合的政策。

报告最后总结道,没有一个放之四海皆准的能源转型发展政策(不同国家能源资源禀赋、国情不同)。因此必须谨慎选择政策,并对其进行设计或调整,以适应具体的国家和地方情况。目标和政策的长期稳定性是确保投资者信心和持续发展的关键。与此同时,政策需要不断适应变化的市场条件,更具备成本竞争力,并促进可再生能源与电力系统的整合。为了加快能源转型,必须更加关注对社会、机构、融资、所有制结构和更广泛经济的变革性影响,这需要所有利益相关者的参与。政策制定者已经拥有支持增加可再生能源部署所需的工具,包括传统公用事业在内的参与者已采取了有希望的行动。 现在应该利用这些行动的协同作用,打破阻碍,允许跨部门整合可再生能源,并超越能源部门政策,实现更广泛的发展政策以实现能源转型。

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